Innsynsrapport for 2016

Året 2016 ble på offentlighetsområdet først og fremst preget av usedvanlig mange forslag om lovendringer som på en eller annen måte påvirker vilkårene for innsyn og tilgang til informasjon. Norsk Redaktørforening avga, i stor grad i samarbeid med andre organisasjoner, i løpet av 2016 til sammen 23 høringsuttalelser hvor åpenhet og innsyn var et tema. Det er utvilsomt ny rekord.

Når det gjelder konkrete innsynssaker knyttet til rettspleien og domstolenes virksomhet er disse omtalt i Mediejuridisk årsrapport og vi henviser til denne for disse sakene.

Rekordmange høringsuttalelser

NRs høringsuttalelser publiseres fortløpende på www.nored.no under «NR-dokumentasjon».

Den komplette listen over høringsuttalelser fra NR i åpenhetsspørsmål 2016 ser slik ut:

Flere av høringsuttalelsene er omtalt i de følgende underkapitlene.

Evaluering av offentleglova

Da den nye offentleglova ble vedtatt i 2006 (den trådt i kraft 1. januar 2009), fikk regjeringen (den gang regjeringen Stoltenberg) følgende oppdrag fra Stortinget ( Innst. O. nr 41 – 2005-2006):

«Stortinget ber Regjeringen om å foreta en evaluering av offentleglova i løpet av neste stortingsperiode med hovedfokus på om intensjonene om mer innsyn har blitt oppfylt».

Ønsket om evaluering i løpet av «neste stortingsperiode» klarte ikke regjeringen å oppfylle. Men etter mye om og men knyttet til selve anbudet på evalueringen, og etter at Solberg-regjeringen hadde overtatt regjeringskontorene, ble til slutt Oxford Research tildelt oppdraget høsten 2014.

Rapporten ble avlevert 8. januar 2016, og alle interesserte ble bedt om å avgi høringsuttalelser innen 25. juni samme år. Medieorganisasjonene delte arbeidet med høringsinnspill mellom seg.

NR konsentrerte sin høringsuttalelse om fem punkter:

Lovens virkeområde – selvstendige rettssubjekter
Merinnsyn
Taushetsplikt
Interne dokumenter
Klageordningen

Her kan du lese mer om høringsrunden og om NRs innspill. Saken er fortsatt til behandling i Justisdepartementet.

Ny kommunelov – med forslag om munnkurv på politikere

I april sendte Kommual- og moderniseringsdepartementet ut forslag til ny kommunelov på høring. I NOU 2016:4 var det dessverre lite godt nytt å hente for dem som ventet på bedre muligheter for å drive kritisk journalistikk på lokal forvaltning og politikk. Til tross for at NR i sin høringsuttalelse påpeker det positive i at det foretas en viss opprydding i reglene om avvikling og lukking av møter, så er det flere forslag som dramatisk trekker i retning av større hemmelighold:

Saker som gjelder «tjenstlige forhold» skal kunne lukkes uten ytterligere begrunnelse og saken skal også kunne unntas fra den offentlige sakslisten
Det samme gjelder alle møter hvor folkevalgte organer skal møte med kommunens advokat.
Medlemmer i et folkevalgt organ får taushetsplikt for opplysninger de har mottatt som folkevalgte og som kommunen har unntatt fra offentlighet.

Forslaget om å lukke dørene ved møter med kommunens advokat må sees i sammenheng med forslaget om endringer i offentleglova i forbindelse med den nye advokatloven. Der åpnes det for at alle dokumenter utarbeidet av kommunens advokat kan unntas offentlighet. Det er et forslag blant andre NR har protestert mot. Les mer om dette forslaget her.

Det siste forslaget, om folkevalgtes taushetsplikt, vil innebære at de folkevalgte får en mer omfattende taushetsplikt enn de som er ansatt i kommunen. NR, og flere andre instanser, har stilt spørsmål ved om dette er forenelig med Grunnlovens § 100 og mer generelt de folkevalgtes rettigheter og posisjon.

Forslaget til ny kommunelov er fortsatt til behandling i Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Forslag til ny domstollov

En annen av de virkelig «tunge» høringssakene i 2016 var forslaget til ny domstollov, hvor det også er en rekke regler som berører spørsmål om innsyn og medienes arbeidsvilkår under dekning av saker for domstolene. Medieorganisasjonene protesterte i høringsrunden særlig mot forslaget om å utvide dagens fotoforbud i straffesaker til også å gjelde sivile saker.

Eirik Jensen var positiv til opptak og fotografering under sin egen rettssak. I utkastet til ny domstollov foreslås det at opptaksforbudet i straffesaker utvides til også å gjelde sivilsaker. (Foto: NTB Scanpix)

"I en tid hvor det på nær sagt alle samfunnsområder jobbes aktivt for større åpenhet og fri formidling av informasjon, er det for oss et paradoks at det i utkastet til ny domstollov foreslås en omfattende utvidelse av forbudet mot fotografering, filming og lydopptak fra norske rettssaler", het det blant annet i fellesuttalelsen fra Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag og Norsk Presseforbund. De samme organisasjonene tok dessuten til orde for å snu dagens hovedregel om referatforbud for fengslingsmøter, innføre bedre muligheter for mediene til å påklage beslutninger om lukkede dører og klargjøre reglene for innsyn i foliksrådene. Her kan du lese hele høringsuttalelsen. Her kan du lese departementets høringsnotat.

Innsyn i kongehuset

Kongehusets forhold til offentleglova ble et gjennomgangstema i 2016. Flere medier, men primært Dagbladet, hadde flere omfattende og kritiske artikler knyttet til pengebruken ved Slottet og kongehuset. Venstre fremmet på denne bakgrunn et forslag om at

«Stortinget ber regjeringa leggje fram forslag om at dokument knytt til utøving av kongehuset sine offisielle oppgåver vert underlagt reglane i offentleglova.»

Dette fikk imidlertid ikke flertall.

Det er ikke første gang det er tatt til orde for at Kongehuset må omfattes av offentleglova. Pressens Offentlighetsutvalg (POU) fremmet forslag om det sammen høsten 2015. Les mer om det her.

Gjennomgang av reglene for vern av varslere

Også i 2016 var det tidvis stor oppmerksomhet knyttet til ansattes ytringsfrihet om egen arbeidsplass, og ikke minst vernet av varslere. Et representantforslag fremmet av Arbeiderpartiet (Dokument 8:30 S – 2015-2016) førte til en ganske kort, men interessant høringsrunde i arbeids- og sosialkomiteen (se opptak fra høringen her). Resultatet ble at Stortinget (Innst 205 S – 2015-2016) ba regjeringen «sette ned en bredt sammensatt ekspertgruppe som skal gå igjennom dagens varslingsregler og komme med forslag til hvordan varslervernet kan styrkes.»

Ekspertgruppen ble oppnevnt høsten 2016, og NRs generalsekretær ble foreslått som medlem, av medieorganisasjonene (NP, NJ og NR) og også da senere utnevnt som medlem. Les mer om ekspertgruppen og mandatet.

Åpnet opp Oslo kommune

I samarbeid med Fædrelandsvennen og innsyn.no lanserte Oslo Redaktørforening et nytt verktøy for bedre innsyn og søkemuligheter i Oslo kommune postjournaler. Lanseringen skjedde på et åpent frokostmøte fredag 7. oktober.

Oslo kommune har manglet en felles arkivplan for sine femtitalls bydeler og fagetater. Frem til nå har det ikke eksistert en søkbar offentlig journal for kommunen, noe som har vært en mangel for innbyggere som ønsker innsyn og for journalister som ønsker å følge med på beslutningsprosessene og pengebruken i kommunen. Oslo kommune har latt alle virksomhetene ha sine egne arkiver og selv velge sin programvare uten en felles arkivplan. Systemene snakker ikke sammen. Pressen har blitt tilbudt en samleside med løsrevne PDF-er fra hver etat, som mangler søke- og bestillingsfunksjonalitet, og som kun har tre måneders historikk.

På oppdrag fra Oslo Redaktørforening samlet innsyn.no offentlig journal seks årganger bakover i tid fra alle virksomhetene i Oslo kommune, og laget dataprogrammer som gjenkjenner den enkelte etat og bydels måte å føre offentlig journal på. Datagrunnlaget er kun kommunens egne offentlige journaler, altså informasjon som skal være offentlig tilgjengelig. Det ligger ikke andre saksdokumenter søkbare i løsningen. Disse journalene er samlet i en database som stadig oppdateres, og hvor brukeren kan velge å søke i enkelte etater eller på tvers av alle enhetene. Se mer på innsyn.no.

Nye taushetspliktbestemmelser

Også i 2016 ble det fremmet flere forslag om innføring av nye taushetspliktbestemmelser i det norske lovverket, bestemmelser som også påvirker medienes muligheter til å hente informasjon på vesentlige samfunnsområder. Parallelt med at det såkalte Forvaltningslovutvalget har som en del av sitt mandat å «vurdere behovet for samordning av reglene i forvaltningsloven med regler om forvaltningsmessig og profesjonsbestemt taushetsplikt i særlovgivningen», fortsetter altså forvaltningen trenden med å foreslå nye og til dels svært omfattende taushetsbestemmelser på stadig nye forvaltningsområder.

I 2016 kom det forslag om nye taushetspliktbestemmelser i tre nye lover:

I jernbaneloven er det foreslått regler som innfører en altomfattende taushetsplikt for alle tips, varsler og lignende som kan tenkes å omfatte lovbrudd. I taubaneloven og tivoliloven er det lagt opp til taushetsplikt ved varsel eller rapportering om ulykker og uhell som vil omfatte «alle opplysninger» knyttet til det som det rapporteres om. Medieorganisasjonene har protestert mot alle disse tre forslagene.

Noen interessante saker fra Sivilombudsmannen

Vi nevner til slutt et lite utvalg interessante innsynssaker som har vært behandlet av Sivilombudsmannen i løpet av 2016.

I en sak om innsyn i søkerlisten til stillingen som 2. visesentralsjef i Norges Bank var spørsmålet om det var adgang for to av søkerne til å trekke søknadene sine med virkning for søkerlisten. Finansdepartementet offentliggjorde først en søkerliste hvor det fremgikk at det var fire søkere til stillingen. Tre av navnene var unntatt offentlighet. Etter at Dagens Næringsliv ba om fullt innsyn i søkerlisten, trakk to av søkerne seg. Navnene deres ble da fjernet fra listen. Deretter ble en ny søkerliste som besto av to navn, offentliggjort. Sivilombudsmannen uttalte at søkere som hovedregel ikke kan trekke søknaden sin med virkning for søkerlisten etter at denne er gjort offentlig første gang. For at hensynene bak reglene om offentlige søkerlister skal kunne ivaretas, må det kun være i særlige tilfeller at dette kan skje. Ombudsmannen fant ikke grunn til å kritisere departementet for å ha latt den ene søkeren trekke søknaden, men det var vanskelig å se at det forelå omstendigheter som kunne gi grunnlag for å trekke den andre søknaden fra listen. Du kan lese hele Sivilombudsmannens uttalelse her.

I februar 2016 ble Toril Marie Øie utnevnt til ny Høyesterettsjustitiarius etter Tore Schei. Det ble ikke gitt innsyn i en rapport fra tre rådgivere som bisto regjeringen i arbeidet med utnevnelsen. (Foto: NTB scanpix)

I forbindelse med utnevnelse av ny Høyesterettsjustitiarius ble det gitt avslag på en begjæring om innsyn i en rapport fra tre rådgivere som bistod regjeringen. Rapporten var unntatt offentlighet fordi det var et dokument i sak om tilsetting, jf. offentleglova § 25. Setteombudsmannen kom til at det ikke var grunnlag for å kritisere Justis- og beredskapsdepartementets avgjørelse om å ikke offentliggjøre hele eller deler av rapporten etter reglene om meroffentlighet i offentleglova § 11. Det ble særlig vist til at rapporten inneholdt opplysninger som var svært fortrolige, og at referanser og overordnede hadde gitt opplysningene under forutsetning av at de ikke ville bli offentliggjort. Etter en interesseavveining kom setteombudsmannen til at innsyn heller ikke kunne kreves i medhold av EMK artikkel 10 eller andre internasjonale menneskerettighetbestemmelser. Grunnloven § 100 femte ledd gir her ikke videre innsynsrett enn det som følger av EMK artikkel 10. Setteombudsmannen mente det er behov for å sikre allmennheten en videre rett til innsyn enn det som følger av gjeldende regelverk, og anbefalte at departementet gjennomgår rutinene for utnevningsprosessen. Les hele Sivilombudsmannens uttalelse her.

Sivilombudsmannen gjennomførte – på eget initiativ – en undersøkelse av Justis- og beredskapsdepartementets behandling av innsynssaker. Ombudsmannen konkluderer med at departementets behandling av innsynssaker «i mange tilfeller er tilfredsstillende», men at det likevel er «noen mangler ved departementets behandling av slike saker.»

Ombudsmannens sammenfatning av dette lyder slik: «De interne rutinene og skriftlige retningslinjene er på noen områder mangelfulle, og til dels misvisende. Saksbehandlingstiden for innsynsbegjæringer og innsynsklager er dessuten noen ganger for lang. I to saker har departementet gitt mangelfulle opplysninger om hjemmelshenvisning og det er noe uklart om departementet alltid har foretatt reelle meroffentlighetsvurderinger. Departementets behandling av klagesaker har også et forbedringspotensial, både gjennom mer aktiv oppfølging av underinstansen og ved at departementet gir bedre begrunnelser til de som klager over departementets egne avslag på innsyn.

Departementet har opplyst at det på bakgrunn av ombudsmannens undersøkelser vil prioritere å foreta en gjennomgang av de interne rutinene og skriftlige retningslinjene for behandling av innsynsbegjæringer, klager over avslag på begjæring om innsyn og tilsvarende interne rutiner i de enkelte avdelingene. Videre er det opplyst at departementets interne kurs reflekterer ombudsmannens funn og anbefalinger. Ombudsmannen anser de foreslåtte tiltakene som fornuftige.»

Hele rapporten finnes her.

Sivilombudsmannen konkluderer i hovedsak på samme måte i en rapport om Forsvarsdepartementets behandling av innsynssaker. Her heter det i merknadene:

«Departementet har ikke hatt tilstrekkelig oversikt over innsynskravene, og dette har medført at departementet i flere tilfeller ikke har gitt svar til den som har bedt om innsyn. Videre er saksbehandlingstiden for innsynsbegjæringer og innsynsklager noen ganger for lang. I flere tilfeller gir departementet mangelfulle opplysninger om klageadgang, frist for klage, hjemmelshenvisning mv. Det er noe uklart om departementet alltid har foretatt reelle meroffentlighetsvurderinger. Departementets behandling av klagesaker har også et forbedringspotensial, både gjennom mer aktiv oppfølging av underinstansen og ved at departementet gir bedre begrunnelser til de som klager over departementets egne avslag på innsyn.

Departementet har angitt en rekke forslag til konkrete tiltak for å forbedre arbeidet med innsynssaker. Ombudsmannens undersøkelse vil etter det opplyste også være et viktig innspill i det videre arbeidet. Etter ombudsmannens syn er tiltakene som er foreslått fornuftige. De vil medføre en klar forbedring av departementets behandling av disse sakene. Ombudsmannen forutsetter at departementet snarlig følger opp forslagene med konkrete tiltak.»

Les hele rapporten her.